Реформата на ОН на крстопат

Спојување, намалување или повторна изградба – одговор на кризата или структурен ресет?

Неодамнешниот извештај на агенцијата Ројтерс открива дека Обединетите нации разгледуваат значајни структурни реформи како одговор на сериозната финансиска криза. Внатрешниот допис сугерира консолидација на различните агенции на ОН во четири главни сектори: мир и безбедност, хуманитарни прашања, одржлив развој и човекови права. Ова би можело да значи спојување на оперативните функции на клучни тела како Светската програма за храна, УНИЦЕФ, СЗО и Агенцијата за бегалци на ОН (УНХЦР) во една хуманитарна единица, како и интеграција на УНАИДС во СЗО. Дописот исто така предлага преместување на персоналот од градовите со високи трошоци и намалување на вишоците, вклучувајќи ги и преведувачките услуги, со цел решавање на системските неефикасности и преклопувачките мандати.

Овој предлог за консолидација на различни агенции на ОН во помал број сектори може да изгледа како храбар чекор кон рационализација на операциите и намалување на трошоците, особено во светло на хроничниот недостиг од финансиски средства. Сепак, иако организациската ефикасност е важна, вистинските проблеми со кои се соочува ОН одат подлабоко и бараат посериозна дијагноза.

Исто така е важно да се нагласи дека предлозите за реформа не се неутрални технички потези. Врз нив влијае политичката економија во која моќните донатори – често од Глобалниот Север – тежнеат кон поголемо влијание врз приоритетите и распределбата на ресурсите на ОН. Консолидацијата би можела ненамерно дополнително да го насочи управувањето кон преференциите на донаторите, истовремено маргинализирајќи ги гласовите на помалите или помалку богатите земји членки и го поткопува мултилатералниот легитимитет на системот.

Кој има мандат?

На територијата на поранешна Југославија, Обединетите нации се најпознати по своите мировни операции. Во еден момент, ОН речиси се изедначуваа со УНПРОФОР. Мировните операции се во исклучива надлежност на Советот за безбедност и денес се активни во релативно мал број земји. (Мировните сили во поранешна Југославија претставуваа врв на ангажманот на мировниот сектор, за кој искрено се надевам дека никогаш повеќе нема да се појави потреба.) Сепак, поголемиот дел од активностите на ОН не се одвиваат преку „Сините шлемови“, туку преку специјализирани агенции и фондови, кои ја сочинуваат оперативната основа на системот на ОН.

Во тој контекст, важно е да се потсетиме дека Обединетите нации не се невладина организација што се бори за поддршката на донаторите. Секоја агенција на ОН е основана со резолуција на Генералното собрание, во кое се застапени сите 193 земји членки. Земјите членки ги доделиле почетните мандати – иако агенциите уживаат одредена флексибилност во нивното толкување, тие остануваат под авторитет на Извршните одбори составени од претставници на земјите членки. Одборите се состануваат еднаш годишно и имаат овластување да го запрат проширувањето на мандатот или да го редефинираат по потреба. Ако таквите интервенции биле ретки, тоа не е само поради надминување на овластувањата од страна на агенциите, туку и затоа што земјите членки често биле соучесници – толерирајќи или поттикнувајќи промени во фокусот без обезбедување соодветно финансирање.

Дополнително, многу критики за наводното преклопување на мандатите на ОН се пренагласени. Иако преклопувања постојат, тие често одразуваат комплементарни пристапи, а не расипничка редундантност. Агенциите како УНИЦЕФ и УНХЦР можат да делуваат во исти хуманитарни контексти, но функционираат врз основа на различни правни основи и поседуваат специфични знаења, мрежи и институционална меморија. Нивното спојување би можело да ги наруши специјализацијата и брзината на реагирање, наместо да ја подобри ефикасноста.

Јазот помеѓу амбициите и финансирањето – хронична дилема на ОН

Второ, земјите членки на агенциите на ОН често им доверуваа широки, па дури и глобални мандати – често без реална проценка на потребните финансиски или оперативни капацитети. Како некој што долги години работел во Фондот на ОН за развој на капиталот (UNCDF), бев непосреден сведок на овој дисбаланс. UNCDF има мандат да обезбеди капитална поддршка за 44-те најмалку развиени земји во светот, но во пракса никогаш немал ресурси да дејствува на на тоа скромно ниво. Во многу случаи, неговото присуство на терен се сведуваше на мали операции, понекогаш не поголеми од неколку стотици илјади долари годишно.

Понатаму, многу агенции на ОН имаат симболично значење што ја надминува нивната оперативна улога. Тела како UN Women или UNAIDS претставуваат политичко признавање на маргинализираните прашања и популации. Вклучувањето на овие ентитети во пошироки сектори може да се доживее не како реформа, туку како намалување на политичките обврски – односно како сигнал дека ОН се повлекуваат од својата улога на нормативен носител на стандарди. Истото важи и за UNCDF, кој најмалку развиените земји го доживуваат како единствена „своја“ агенција и се спротивставуваат на обидите за нејзино гаснење (а такви обиди имаше).

Она што е навистина итно потребно е трезвено преиспитување на мандатите, со соодветни финансиски обврски – во согласност со основниот принцип дека средствата треба да ја следат функцијата. Ако меѓународната заедница очекува некоја агенција да го исполни дадениот мандат, мора да ѝ ги обезбеди сите неопходни ресурси за негово спроведување. Од друга страна, ако мандатот веќе не е релевантен или неговиот обем е значително намален, спојувањето на агенцијата или нејзиното гаснење може да биде легитимна одлука.

Каде започнува вистинскиот проблем: Погрешна распределба на кадарот во ОН

Најпосле, иако агенциите на ОН понекогаш се критикуваат за прекумерен број вработени, реалноста е многу посложена. Проблемот не е во вишокот луѓе, туку во нивната погрешна распределба. Несразмерно голем број постојани, високи позиции сè уште се концентрирани во седиштата – Њујорк, Женева и другите главни центри – додека теренските операции се хронично кадровски запоставени. Програми вредни милиони долари во одделни земји често се спроведуваат со само пет или шест лица, и тоа во сложени средини како Демократската Република Конго. Ваков дисбаланс ја поткопува самата цел на оперативната работа на ОН.

Дополнителен предизвик претставува и човечката цена на постојаните реформи. Вработените во ОН – особено оние со договори на определено време, ангажирани на терен – со години се изложени на реструктурирања без вистински подобрувања во поглед на безбедноста на работното место, условите за работа или институционалната поддршка. Заморот од реформи е реален и, ако не се управува внимателно, предложената реорганизација може дополнително да го деморализира и онака преоптоварениот персонал, наместо да донесе нова енергија и поголема ефикасност.

За време на својата 25-годишна кариера во системот на ОН, поминав низ најмалку пет големи организациски реформи, без да ја сметам севкупната реформа на развојниот систем на ОН започната во 2019-тата година. Секоја од тие реформи беше претставена со ветувања за поголема ефикасност и подобри резултати. Меѓутоа, во пракса, речиси секогаш подразбираа намалување на бројот на вработени – користејќи еуфемизми како „рационализација“ или „оптимизација“ – додека од агенциите се очекуваше да ги задржат, па дури и да ги прошират своите постојни мандати. Резултатот беше сè поизразен јаз помеѓу институционалните амбиции и расположливите човечки ресурси, што најчесто паѓаше на товар на вработените од кои се бараше да постигнуваат повеќе со помалку (познатата парола „doing more with less“) во веќе тешки услови.

Залагање за вистинска реформа, а не козметичка реорганизација

За почеток, воопшто не е сигурно дека предложената консолидација навистина би довела до намалување на трошоците. Спојувањето агенции во четири „супер-оддели“ може исто така лесно да доведе до создавање четири нови бирократски хиерархии – секоја предводена од моќен „цар“ со сопствен апарат за поддршка и слоеви на администрација. Уште поважно, ако тие нови супер-оддели само ги преземат постојните мандати на агенциите што ги сочинуваат, без да добијат пропорционално зголемување на финансиските средства, резултатот нема да биде поголема ефикасност, туку намалена ефективност. Недоволно финансираните мега-структури ризикуваат да бидат помалку агилни, помалку фокусирани и на крајот помалку способни да ги исполнат доверените мандати.

Проблемот не е едноставно во тоа што има премногу агенции, туку во тоа што мандатите често се нејасни или преамбициозни, ресурсите неусогласени или недоволни, а кадровската структура ја фаворизира централната бирократија на сметка на присуството на терен. Реформата би требало да започне со јасно дефинирање на очекувањата од секоја агенција, обезбедување соодветно финансирање за реализација на тие задачи и прераспределба на персоналот таму каде што е најпотребен – на терен.

Извор: https://pescanik.net/