Каталонија и прашањето на отцепувањето

09.10.2017 09:21
Каталонија и прашањето на отцепувањето

-Отцепувањето во рамки на ЕУ подразбира фискална деволуција, односно пренос на фискалните надлежности.

-Шпанија уште сега е фискално високо децентрализирана, па отцепувањето на Каталонија во таа смисла не би имало посериозни последици.

-Со оглед на силното противење на централната власт, отцепувањето на Каталонија, доколку се случи, би било еднострано, а не спогодбено.

-Ако исходот од референдумот биде позитивен и ако владата на Каталонија одлучи да ја спроведе одлуката, тоа веројатно ќе доведе до тест или криза на легитимитетот, поточно до конфликти меѓу централната и сецесионистичката власт.

-Сецесијата е долготраен процес и секогаш се можни уставни решенија, освен ако барањето за сецесија не доведе до репресија и конфликти со долгорочни последици.

Каталонија на референдумот ќе одлучи дали да се одвои од Шпанија. Се наметнува споредбата со обидот на Квебек да ја напушти Канада. Меѓутоа, за разлика од Шпанија, каде врховниот суд го прогласи референдумот за неуставен, во Канада врховниот суд објави дека сојузната влада е должна да ја почитува одлучно изразената демократска одлука на Квебек и да влезе во преговори за одвојување, иако Квебек ни според канадското ни според меѓународното право нема право на отцепување. Случајот на Каталонија се разликува и од случајот на Шкотска која има уставно право да се отцепи доколку одлучи така. Каталонското сценарио не е ни блиску до одлуката на Британија да ја напушти ЕУ, зашто Договорот за ЕУ дозволува таква одлука. Со волјата и правото на отцепување мораат да бидат задоволени уште три најшироко прифатени критериуми: одлуката не смее да биде донесена преку ноќ; таа мора да биде резултат на чин за самоопределување, без интервенции однадвор; во држава која се осамостојува не смее да дојде до намалување на постоечките граѓански права кај ниеден сегмент од популацијата.

Што се случува ако – како што е случај со Каталонија – сојузната влада се противи на отцепувањето, а највисокиот суд одлучи дека сецесијата е во спротивност со законот, односно дека не ја дозволува уставот? Во тој случај сецесијата мора да се спроведува спротивно на волјата на сојузната влада и спротивно на законот. На кој начин може да се изведе тоа?

Изминатите децении се случија неколку постапки за отцепување. Некои од нив се спроведоа под надзор на Советот за безбедност, а некои под надзор на Меѓународниот суд на правдата или меѓународните советодавни комисии (како Бадентеровата комисија). Некои отцепувања се спроведоа со посредување на Обединетите нации или Европската унија (улогата на Марти Ахтисари на Косово и Мирослав Лајчак во Црна Гора се најзначајни примери на тие два вида посредништво), додека другите – во случаите кога не се работеше за анексија (како што се случи во Крим) – беа унилатерални. Во случајот на Каталонија малку е веројатно меѓународното учество, така што Каталонците и нивната влада, ако одлучат така, ќе мораат да спроведат еднострано отцепување. На кој начин би можеле да го направат тоа?

Да го погледнеме примерот на отцепувањето на Словенија, во тоа време република во рамки на Југославија. Југословенскиот врховен суд беше против отцепување и југословенската влада ја испрати војската за да ги спречи словенечките власти во преземањето контрола над државните граници. Словенечките власти престанаа да плаќаат даноци, односно придонеси кај сојузните власти. Бадентеровата комисија, основана да ја советува Европската економска заедница (ЕЕЗ), даде мислење дека отцепувањето засновано на референдум е оправдано доколку државата, во случајов сојузната држава Југославија, се наоѓа во поодминат стадиум на распаѓање. Референдумот беше првиот чекор кон градење словенечката држава и основа за нејзино признавање од страна на ЕЕЗ, а подоцна ЕУ.

Државите се реални ентитети, а не правни творби – тоа е прифатено толкување на меѓународното право кое Меѓународниот суд на правдата го потврди во случајот на Косово. Со други зборови – внатрешниот суверенитет му претходи на надворешниот, а не обратно.

И Црна Гора се одлучи за еднострано преземање на фискалните надлежности, но по обратен редослед (Југославија тогаш веќе беше федерација со само две држави – Србија и Црна Гора). Во првиот чекор Црна Гора стекна финансиска независност, односно веќе не исплаќаше придонеси во сојузниот буџет ниту од него добиваше средства; наместо тоа живееше од сопствени пари. Олеснителна околност беше тоа што сојузната влада не се противеше: приходите на Црна Гора од сојузниот буџет беа поголеми од нејзините придонеси. Во следниот чекор Црна Гора како валута ја усвои германската марка, со објаснување дека југословенскиот (српски) динар е инфлаторен и дека практично е фискален инструмент на сојузните власти. Дури тогаш – со посредување и надзор на ЕУ – Црна Гора одржа референдум и стана самостојна држава.

Во повеќе случаи – не само во Југославија – отцепувањата беа проследени со територијални конфликти. Отцепувањето на Македонија беше исклучок, зашто никој не ги оспоруваше нејзините територии. Македонија направи договор со она што остана од Југославија (по сецесијата на Словенија и Хрватска) за решавање на нерешените имотни спорови, првенствено во врска со имотот на Југословенската народна армија, по што следеше целосен пренос на фискалните и монетарните власти. Во другите случаи – во Југославија и на други места – доаѓаше до конфликти околу територии. Заради воените и цивилните конфликти и насилството, меѓународната заедница во повеќето такви случаи беше принудена да се вмеша. Во повеќето такви случаи, како во случајот со Крим и источна Украина, доаѓа до надворешно мешање, особено воено, што често резултира со легитимирање на сецесијата која треба да спречи таква интервенција и до делегитимирање на надворешната анексија.

Случајот на Шпанија е споредлив со случајот на Југославија заради асиметричниот федерализам на двете држави. За разлика од бинарните федерации, какви што беа Чехословачка или државната унија на Србија и Црна Гора, отцепувањето на Каталонија го доведува во прашање уставниот поредок и стабилноста на преостанатиот дел од федерална Шпанија. Југославија не беше во состојба да се соочи со отцепувањето на Словенија а притоа да не се распадне. Тоа ја загрижува и централната шпанска власт – дека отцепувањето на Каталонија ќе води кон други отцепувања и потенцијален распад на Шпанија.

Особено е интересен случајот на отцепувањето на Косово од Србија каде 1991 година беше спроведен референдум за отцепување кој врховниот суд на Србија го прогласи за незаконски. Откако убедливото мнозинство граѓани гласаше за отцепување, косовските власти фискално се одвоија од Србија и управуваа со Косово како со паралелна држава, од сенка. Србија на тоа одговори со прогласување вонредна состојба во покраината. Најпосле дојде до насилен бунт и меѓународна воена интервенција. Советот за безбедност доби задача да го набљудува процесот на градење држава, да ги контролира границите и да го надгледува правниот систем. Косово прогласи независност 2008 година, а Меѓународниот суд на правдата во 2010 година пресуди дека во тој процес немало кршење на законите.

Финансиската независност и контролата над територијата се клучни во сите случаи на отцепување, додека меѓународната заедница бара исполнување на претходно наведените дополнителни услови. Во случајот на Каталонија, како и во случаите на Квебек и Шкотска, границите се јасни и несомнени, а прашањето за контрола над територијата е решено. Преостанува прашањето кој ќе управува со таа територија.

Тоа е правно прашање, и пред сè прашање прашање кој ги собира даноците и кој пружа правни услуги. По отцепувањето во рамки на ЕУ правните стандарди не смеат да се влошат. Надворешна интервенција е малку веројатна и не игра важна улога во случајот на Каталонија. Значи, клучно е прашањето за фискално отцепување, особено со оглед на членството во европската монетарна унија.

Впрочем, во рамки на ЕУ сецесијата се сведува на целосно преземање на фискалната власт на локално ниво, со исклучок на фискалните обврски спрема Европската унија. Добар пример за тоа е распадот на Чехословачка кој се случи додека државата беше надвор од Европската унија, но се очекуваше во иднина да ѝ се придружи на Унијата. Сè што преостана да се направи беше двете држави наследнички да создадат посебни фискални системи.

Контролата на границите со земјите надвор од ЕУ е значајна; таа претставува точка во која може да се отвори прашањето за контрола над територијата. Ако Каталонија со излегувањето од Шпанија излегува и од ЕУ, тогаш мора да воспостави контрола над сите свои граници, вклучувајќи ја и онаа со Шпанија. Тоа не е можно без согласност на Шпанија и ЕУ, доколку се сака да се избегнат конфликти околу границата, односно околу контролата над територијата. Што ѝ преостанува на Каталонија ако изостане тој притисок?

Каталонија може да се одлучи на преземање на фискалната власт. Тоа е вообичаена стратегија за отцепување – воспоставување внатрешен суверенитет пред освојувањето на надворешниот.

Шпанија е веќе фискално децентрализирана, и тоа на асиметричен начин. Провинциите, како Каталонија, собираат поголем дел од даноците и им ги испраќаат на централните власти. Каталонскиот придонес за шпанскиот буџет е поголем од приходите од буџетот. Централната власт ги собира и социјалните и здравствените придонеси, како и придонесите за фондот за невработени. Во случајот на Југославија, социјалните фондови беа локални (како и во ЕУ). За разлика од Шпанија, во Југославија не постоеја служби и корпорации под контрола на централните власти, освен во случајот на производството на оружје и муниција. Федералната власт ја сочинуваа војската, централната банка и вработените во федералната влада (меѓусебните обврски во поглед на заедничкиот долг кон странство беа договорени неколку години пред распадот на државата).

Каталонските законодавни тела ќе мораат да воспостават фискален систем во новата држава. Шпанија ќе престане да добива даноци и придонеси од Каталонија. Тоа најверојатно ќе доведе до конфронтации зашто централната власт очигледно има намера да продолжи со правните и останатите мерки во обид да ѝ се спротивстави на одлуката на каталонската влада. Многу е веројатно дека централната власт директно ќе преземе некои од фискалните и буџетските надлежности, а малку е веројатно дека Каталонија ќе создава паралелна држава, како што направи Косово откако централната власт го осуети барањето за отцепување.

Разликата помеѓу југословенските држави и повеќето други случаи на отцепување е во тоа што сојузниот буџет на Југославија, како и буџетот на ЕУ, главно се потпираше на придонесите од републиките, а не на данокот (со исклучок на царините). Ни социјалното осигурување не беше централизирано. Затоа југословенските републики можеа да се отцепат на начин кој е сличен на британското одвојување од ЕУ. Работите се поинакви со федералната држава со централизиран систем на даноци и социјално осигурување. За да стане навистина фискално независна, државата која сака отцепување мора да ја преземе фискалната власт и системот на социјално осигурување.

За разлика од ЕУ, Југославија имаше заедничка војска. Шпанија исто така има војска, како и централна управа над полицијата и другите служби за безбедност. Централната власт може да ги искористи за да им ја наметне својата волја на провинциите. Тоа може да доведе до криза на легитимитетот и тест на легитимноста не само на централната власт туку и на државата што се отцепува. Во голем број историски случаи, токму тоа беше причина за насилни конфликти за контрола над територијата на отцепената држава.

Доколку тестот за легитимитетот – поточно, утврдувањето на правото на принуда и правото на управување со Каталонија – не може да се избегне, за централната власт би било поповолно да создаде впечаток дека следува остар, долготраен и скап правен и физички конфликт отколку навистина да влезе во таков конфликт. Ефектот за одвраќање создаден со конкретно изразување сила исчезнува ако е во конфликт со чувството за правда на оние кои се подложени на принуда. Меѓутоа, без оглед на заканите од конфликт, сецесионистите прво мораат да одржат референдум за воопшто да предизвикаат криза на легитимитетот. Преносот на фискалната власт, особено кога е постепен, го намалува идниот ризик за централната власт: кога еднаш ќе дојде до вистински тест на легитимитетот, државата помалку ќе се потпира на употребата на сила за да извојува победа.

Иако Шпанија е децентрализирана и претставува, слично како Канада, лабава федерација, Каталонија за отцепувањето прво ќе мора да преговара со шпанските централни власти, за да изгради сопствен буџет и фондови за социјално осигурување. Не е лесно да се спроведе унилатерално преземање на фискалната власт доколку централната власт силно се спротивставува на тоа. Потешко е да се оспори легалитетот на централната власт кога нејзините интервенции не се насилни туку се од административна природа. За да се убеди остатокот од Шпанија да ѝ дозволи на Каталонија да се отцепи постепено, потребна е долгорочна и непоколеблива посветеност на Каталонија во остварување на самостојноста. Таа посветеност зависи од долгорочните предности кои ги има самостојноста во однос на сојузот со Шпанија – предности кои можеби и не постојат.

Сецесиите главно се долготрајни процеси. Во случајот на Југославија, може да се тврди дека кампањата за самостојност на Хрватска почна со основањето на Југославија. Дури и кога постои долготрајна политичка волја за самостојност, тоа не значи дека отцепувањето е неизбежно. Во некои случаи, како веќе споменатиот Квебек, демократските и уставните решенија можат да ги запрат сецесионистичките трендови. Федерализацијата на Шпанија извршена после диктатурата на Франко отвора можност за такво решение. Членството во ЕУ исто така би требало да придонесе за стабилност на државата членка, како што беше случај во голем број централноевропски и балкански земји, со бројни внатрешни етнички и останати поделби. Значи, во повеќето случаи може да се пронајде уставно решение кое ќе ја ослаби поддршката на идејата за отцепување. Вистинското прашање е како да се пронајде такво решение тогаш кога државата е веќе ставена на испит за легитимитетот со сецесионистички референдум.

Слики: Маргарита Јанчева

Извор: http://pescanik.net

Сроден линк
Vladimir Gligorov, Zašto se zemlje raspadaju – Slučaj Jugoslavija /
Why do countries break up – The case of Yugoslavia 

Слични содржини

Општество / Европа / Свет / Теорија

ОкоБоли главаВицФото