Дали и колку е оперативен Законот за заштита на укажувачите (1)

Еден од последните инструменти кој Македонија го доби за борба против корупција е Законот за заштита на укажувачи. Многу очекувања малку резултати. Законот е донесен во ноември 2015 година како резултат на т.н. договор од Пржино, во кој се вградени највисоките меѓународни стандарди засновани на светската и меѓународната практика. На овој начин, без поголема јавна расправа, ниту од страна на сите засегнати чинители, ниту на оние на кои им се наметнуваат обврски, Собранието на Република Македонија го донесе Законот за заштита на укажувачи и тој беше објавен во Службен весник на Република Македонија бр.196 на 10.11.2015 година.

Но дали можеме да кажеме дека тоа е успех?

„Политичарите преку ноќ се согласија за донесување на законот,не затоа што е постигнат повисок степен на политичка зрелост и секаконе затоа што кај нив постои искрена желба да се обезбеди ефикаснозаштитено пријавување. Одлуката за донесување на законот бешедонесена како резултат на политички преговори и во најголем дел какоодговор или против тежа на Законот за заштита на приватноста. Токму заради тоа и после полни четири години од неговото донесување, не постои особено голема заинтересираност и подготвеност законот да се примени. Институциите во државниот и јавниот сектор не преземаа доволно мерки во насока на обезбедување на лице кое ќе ги прима и проверува пријавите во самата институција, во рамки на заштитено внатрешно пријавување. Исто така, и институциите кои се надлежни да воспостават механизам за заштитено надворешно пријавување: Државната комисија за спречување на корупцијата, Јавното обвинителство, Министерството за внатрешни работи и Народниот правобранител не преземаа некои значајни активности за неговата операционаизација. Најчест изговор за инертноста во примената на Законот е немањето ресурси, односно дека за тоа не постојат материјални и технички услови“ вели професор др. Слаѓана Тасева, претседател на „Транспаренси Интернешенел- Македонија“.

На граѓаните уште не им е јасно што значи да се биде укажувач, а надлежните институции не превземаат доволно активности за негова примена, ниту се до крај подготвени за прием на пријави од укажувачи.

Државна комисија за спречување на корупција има подготвено Стратегија за промоција на системот на заштита на укажувачите со која треба да се подигне видливост и оперативност на Законот, но нејзината реализција и акциски план чекаат 2020 година, под услов да се обезбедат средствата од странски донатори за нејзиното спроведување. Овој Закон е важен од повеќе причини, а неговата оперативност е директно повзана и со поглавјето 23 (борба против корупција) за пристапување во ЕУ.
Токму затоа, целт на ова истражување не е да ги критикуваме институциите, туку поттикнување да се воспостави и зајакне правна и институционалната рамка за ефикасен систем за заштита на лицата укажувачи да се подигне видливоста на Законот и да се влијае на зголемување на неговата оперативност.

Слаба политичка волја

Од теренското истражување кое го направивме, Законот не е оперативен ни во институциите кои се задолжени за неговата имплементација. Во институцијата Народен правобранител официјално уште не е именувано лице кое треба да прима пријави, не е воспоставен протокол за прием на пријави од укажувачи, ниту мерки за нивната заштита. На веб страницата на оваа институција нема транспарентни информации во врска со Законот и процедурите за пријавување. Во оваа институција од донесување на Законот нема ни една пријава за корупција или дејствија кои се спротивни на јавниот интерес поднесена врз основа на Законот за заштитено пријавување. Обидот на просветниот инспектор Ѓорѓи Илиевски да укаже на непрвилности на работата во Државниот универзитет во Тетово, односно незаконското назначување на министерот за образование Арбер Адеми, заменик-министерот за внатрешни работи, Агим Нухиу и директорот на Државниот завод за индустриска сопственост, Сафет Емрули за вонредни професори на ДУТ, заврши неславно бидејќи неговиот идентитет веднаш беше откриен, а тој, поради обидот да се спротивстави на криминалот, доживеа невидена тортура и притисоци. Илиевски беше подложен на дисциплинска постапка и деградиран, а на крајот на октомври, Народниот правобранител оцени дека е спорно и деградирањето на инспекторот, и назначувањето на тројцата функционери за професори.

Во Министерството за внатрешни работи не е потполно воспоставен безбедносен канал кој би ја гарантирал заштитата на укажувачот. Во оваа институција со над 12.000 вработени (според Ребалансот на буџетот 12.264 вработени), осум Сектори за внатрешни работи, четири Регионални центри за гранични работи и стотина полициски станици од општа надлежност, за безбедност во сообраќајот, полициски канцеларии или полициски станици за гранична контрола или надзор и десетици други организациски единици, именувано е само едно одговорно лице за прием на пријави од укажувачи.

Насер Камбери, овластено лице за прием на пријави од укажувачи вели дека засега, во МВР, тој е единствениот за прием на пријави по основа на Закон за заштитено внатрешно пријавување. „Јас сум од Одделот за внатрешна контрола, криминалистички истраги и професионални стандарди, инаку сум началник на одделението за внатрешна контрола и криминалистички истраги.Во Бирото за јавна безбедност постои Оддел за економски криминал и корупција, каде што може да се пријават кривични дела од областа на корупцијата„ вели Камбери.

Тие сè уште имат технички проблеми да ја организират работата според протокол за заштитено внатрешно пријавување, немат посебна деловна книга за класифицирани информации од укажувачи, туку тие се регистрират во деловна книга која се води во одделот за внатрешна контрола. Од ова произлегува дека не е обезбедена максимална заштита на укажувачите.

Министерство за правда дури во оваа, четврта година од донесувањето на Законот се обидува да воспостави контакт со јавни инситуции, иако законот важи и за приватни компании, и да добие повратни информации дали превземале или ќе превземат мерки за операционализација на Законот. Од донесување на Законот во 2015 година, Министерство за правда работело на усогласување на некои одредби на Законот со препораките на Венецијанската комисија и ги следи активностите на ЕУ во оваа област. Од 1.314 јавни институции(според Годишниот извештај од регистарот на вработени во јавниот сектор за 2018 година, Министерство за информатичко општество и администрација) Министреството за правда доставило анкетен прашалник до 317 институции со молба да одговорат што превзеле во врска со спроведување на процедурите предвидени со Законот. Меѓу нив беа сите 80 општинии град Скопје, Министерства, Агенции, Совети, Судови, Обвинителства, Дирекции, Секретаријати, Комисии, неколку јавни претпријатија, МРТ, Државни железници, национално ловиште Јасен... 60 проценти или 190 јавни институции одговориле на анкетниот прашалник. Анализа на нивните одговори ќе се прави во наредните две години, велат во Министерството.

Државната комисија за спречување на корупција се гордее со вкупно 18 пријави кои се поднесени од усвојување на Законот, од кои неколку се во фаза на обработка. Очекуват помош и донација од меѓународни организации да ја реализираат стратегијата, која би ја подигнала оперативноста на овој Закон.

Анкетен прашалник на Министерството за правда за спроведување на Законот за заштита на укажувачи

Според Законот, инситуциите и другите правни лица се должни на секои шест месеци да поднесуват извештај до ДКСК. За непочитување на оваа одредба се предвидени и високи парични казни. Институциите неја почитуват оваа законската обврска, а не функционира ни казнената политика.
Во суштина станува збор за недостаток на политичка воља овој законда заживее и да почне вистински да се применува. На овој начин вработените во иституциите и граѓаните сеуште се длабоко обесхрабрени и незаштитени, што многу јасно се гледа и од спроведените анкети за истражување на јавното мислење.
Нo, на овој инструмент сепак не треба да се гледа само како на алатка во борбата против корупцијата, туку и како механизам кој ќе ја зајакне демократијата, владеење на правото, конкурентноста и општеството во целина.
Држава во која сите се „познаваат“

Почетокот на борба да се оствари ова право е уште во далечната 2011 година кога „Транспаренси интернешенел –Македонија“го актуелизираше ова прашање и поднесе Предлог за подготовка на новиот закон за заштита на укажувачите до Генералниот секретаријат на Владата на Република Македонија. Министерство за правда врз основа на доставениот предлог тогаш се произнесе дека истиот е инкорпориран во Стратегијата.

Целокупната институционална структура на државата треба да бидат ослободени од политичко и економско вмешување. Од друга страна, истите треба да бидат добро опремени со ресурси за ефикасно исполнување на нивните мандати за да им помогнат на граѓаните во решавањето на нивните потешкотии предизвикани од коруптивни дејствија.

Венецијанската комисија во извештајот наведува дека усвојувањето на Законот за заштита на укажувачи беше резултат на голем политички договор со кој се тежнееше да се постигне нормализирање на политичкиот живот во земјата во одредени околности. Тие констатирале дека иако законот стапи во сила на 19 октомври 2015 година, а започна да се имплементира од 18 март 2016 година, институционалните механизми во практика се имплементираат со потешкотии а некои делови на Законот мора да бидат изменети и дополнети. Во извештајот за напредокот на Република Македонија за 2016 година, Европската комисија укажува дека се потребни значителни правни, институционални и практични подготовки за ефективна примена на Законот.

Собранието ги прифати сугестиите, и со измените се овозможува поголема заштита на укажувачите и меѓудругото се обезбедува една институција (ДКСК) која ќе врши надзор за спроведување на законот. Но познавачите на оваа проблематика велат дека, согласно најновите европски директиви, ова не е доволно.

Поради самиот факт дека се работи за мала држава со испреплетени семејни, пријателски и бизнис врски и релации, кај граѓаните на Македонија постои страв да пријават корупција или криминал бидејќи можат да бидат откриени и да трпат последици. Поради тоа каналите за пријавување мора да бидат функционални механизми кои ќе обезбедат максимална заштита на пријавувачи. Со тоа граѓаните ќе бидат охрабрени да се вклучат и дадат свој придонес во борбата против корупцијата.Ирена Поповска, раководител на одделение за спречување на корупција и одговорна за примена на Закон и прием на пријави од укажувачи во ДКСК, вели дека кога се зборува и размислува за заштита на укажувачите, за Македонија би било применливо искуоството кое го има Црна Гора во примена на сличниот Закон. „Бидејки и кај нив се работи за мала држава со мал број на жители каде постои ризик лесно да се открие идентитет на дојавувачот, Црна гора применимногу интересен начин на пријавување од страна на укажувачите. На својата веб страна Црногорската Агенција за спречување на корупција има посебна веб-апликација, и секој пријавувач кој сака да пријави корупција или криминал си одредува сам свој ИД-код (идентификациски код, н.з.). Значи, не мора ни да се појави, ниту да отиде во Агенцијата, ниту да затропа на вратата во некоја институција па да каже пријавувам корупција, едноставно пријавува под кодно име и никој него знае неговиот идентитет и незнае дека тој поднел пријава, а институцијата си постапува спорд законот и ги проверува наодите од пријавата. И тоа е нешто што побуди голем интерес кај нас и ќе видиме какви ќе ни бидат можностите овој систем да го примениме и во нашата пракса. Да избегнеме било каков физички контакт помеѓу пријавувач и институцијата во моментот кога тој сака да пријави корупција или криминал и да го заштитиме максимално неговиот идентитет. Тоа ни се виде како многу добро, напредно и охрабрувачко искуство за оние кои што ќе сакаат да бидат укажувачи“ вели Поповска.

Магистерот по правни науки Бојан Георгиевски оценува дека постојат некои работи кои треба да се подобрат во Законот. Потребна е дополнителна заштита која ќе ги охрабри укажувачите да пријавата корупција или криминал или други дејствија кои го нарушуват јавниот интерес. Тогаш укажувачите треба да уживат судска заштита и заштита на интегритетот. Има уште една спротивност во македонскиот Закон и во однос на тоа што го предвидува европската директива. Каналите за пријавување, кај нас се од редовите на државните институции, а во европските насоки тие треба да бидат во државните институции, но одделени финансиски и структурално од нив.Европската предлог-директива предвидува каналите за пријавување што се дел од самата институција да бидат воспоставени во самата институција, но да бидат финансиски и структурално независни за да не бидат подложни на влијание од државата или од некои институции.

кон вториот дел

Слики: Joseba Elorza

Оваа истражувачка сторија е подготвена од новинарот Александар Писарев, како дел од активноста „Јакнење на платформата за граѓански организации за борба против корупција" поддржан од Проектот на УСАИД за граѓанско учество. Ставовите изразени во сторијата му припаѓаат на авторот и не ги изразуваат ставовите на УСАИД или на Владата на САД.